Szkolenie: "Przyjazna środowisku strategia ochrony przed powodzią"

Janusz Żelaziński
Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej

PROJEKT USTAWY PRAWO WODNE

 

Spis treści:

1. Wprowadzenie

2. Przesłanki zmian ustawowych
2. 1. Stan zasobów i ekosystemów wodnych
2. 2. Stan zaspokojenia potrzeb związanych z zasobami wodnymi

3. Przyczyny niepowodzeń i proponowane zmiany
3. 1. Wyjaśnienia wstępne
3. 2. Niewłaściwe usytuowanie problematyki wody i środowiska w hierarchii obowiązków państwa
3. 3. Brak zintegrowanej gospodarki zlewniowej
3. 4. Brak zlewniowego systemu zarządzania

4. Wnioski - najważniejsze niezbędne zmiany aktualnego Projektu

 

1. WPROWADZENIE

W lutym br. odbyło się w Sejmie pierwsze czytanie projektu Ustawy prawo wodne przygotowanej przez Ministerstwo Środowiska. W dyskusji sejmowej przeważały krytyczne opinie, czego wyrazem była decyzja o odesłaniu projektu do Komisji Ochrony Środowiska w celu dokonania stosownych poprawek. Prace Komisji trwają i koncentrują się na problematyce zarządzania gospodarką wodną. Wydaje się to decyzją trafną, bowiem jedną z głównych przyczyn złego stanu wód i zależnych od wód ekosystemów oraz wzrastających szkód powodziowych są błędy zarządzania.

Próby zmian systemowych w gospodarce wodnej związane ze zmianą systemu społeczno ekonomicznego kraju i orientacją europejską podjęto już w 1989 roku. Nowa sytuacja wymaga nowych regulacji ustawowych i projekt poprawiany aktualnie w Komisji Sejmowej stanowi kolejną próbę sprostania temu wymaganiu. Próby dotychczasowe były nieudane - Sejm odrzucał przedstawiane projekty. Były one silnie krytykowane przez przyrodników oraz osoby i organizacje zajmujące się ochroną środowiska, lecz moim zdaniem nie była to główna przyczyna niepowodzeń prób uchwalenia Ustawy. Zgodna z duchem czasu reforma gospodarki wodnej wymaga istotnych zmian kompetencji podmiotów odpowiedzialnych za gospodarowanie wodą oraz zmian zasad finansowania. Wydaje się, że obawa przed utratą władzy oraz prawa do dysponowania funduszami (dotacjami budżetowymi, funduszami pomocowymi i funduszami ekologicznymi) to główne przyczyny niepowodzeń reformy.

Przebieg dotychczasowych prac nad Ustawą prawo wodne utwierdza w przekonaniu, że nie doprowadzą one do żadnych istotnych osiągnięć jeżeli nie będzie im towarzyszyło konsekwentne poparcie polityczne. Typowy przebieg tych prac był następujący:

Aktualny Projekt jest kolejnym wynikiem opisanego sposobu działania. Obejmuje on 264 artykuły przedstawione na 83 stronach druku. Znaczna część tych artykułów poświecona jest sprawom, które nie mają większego znaczenia dla poprawy stanu wód i ekosystemów, zaopatrzenia ludności w zdrową wodę pitną oraz dla redukcji zagrożeń powodziami. Te szczegółowe regulacje są potrzebne administracji, ale wydaje się, że nie muszą mieć one rangi Ustawy - sens Ustawy gubi się w mnogości szczegółowych postanowień. W niniejszym referacie koncentruje się na sprawach, których brak w Projekcie, lub które w moim przekonaniu nie są należycie ujęte.

W grudniu 1999 roku wykonałem na zlecenie Departamentu Zasobów Wodnych Ministerstwa Środowiska obszerne, dwuczęściowe opracowanie pt. "Krajowa strategia gospodarki wodnej". Opracowanie to podjęto, bowiem w ramach prowadzonych w roku ubiegłym dyskusji nad problemem Ustawy prawo wodne wysunięto zarzut mówiący, że Ustawa powinna być narzędziem realizacji przyjętej strategii gospodarki wodnej - podzielam ten pogląd. Niestety równolegle z pracą nad "Krajową strategią..." trwały w Ministerstwie Środowiska intensywne prace nad projektem Ustawy prawo wodne. W tym samym czasie powstały dwa dokumenty częściowo sprzeczne:

W niniejszym referacie, opartym w dużym stopniu na "Krajowej strategii..." postaram się wyraźnie określić problemy wymagające decyzji politycznych, bez których uchwalenie Ustawy prawo wodne realizującej konstytucyjną zasadę rozwoju zrównoważonego jest niemożliwe.

 

2. PRZESŁANKI ZMIAN USTAWOWYCH

2.1. Stan zasobów i ekosystemów wodnych
Rozpowszechniony jest pogląd o wyjątkowym upośledzeniu Polski z punkty widzenia zasobów wodnych mierzonych wskaźnikiem w postaci stosunku całkowitego rocznego odpływem z terytorium kraju w roku średnim do liczby mieszkańców. W porównaniu do krajów sąsiednich wskaźnik ten jest rzeczywiście mniej korzystny - wynika to z klimatu. W oparciu o wspomniany wskaźnik lansowane są wielkoobszarowe nawodnienia rolnicze i rozwój sztucznej retencji, czyli działania kosztowne i szkodliwe dla środowiska. Zasadność takiej argumentacji budzi wątpliwości:

Po pierwsze, liczba metrów sześciennych odpływu przypadająca na mieszkańca nie wiele mówi o braku, bądź nadmiarze wody. Gdyby przez środkową i północną Polskę zamiast Wisły płynęła Amazonka wspomniany wskaźnik wzrósłby o dwa rzędy wielkości nie zmieniając sytuacji gospodarki wodnej kraju pod względem dostępności wody dla realnie istniejących i mogących wystąpić w przyszłości, potrzeb związanych z zasobami wodnymi.

Po drugie, klimat Polski zaliczany jest do klimatów wilgotnych i wegetacja rozwija się bez sztucznych nawodnień. W latach suchych notowana jest najwyższa produkcja rolna, co wskazuje, że w Polsce czynniki ważniejsze od dostępności wody to nasłonecznienie i temperatura powietrza.

Po trzecie wreszcie, istnieją na świecie kraje i obszary wysoko rozwinięte (np. Izrael, Arizona i wiele innych) gdzie stosunek odpływu do liczby mieszkańców jest znacznie mniej korzystny niż w Polsce. Rozbudowa w tych krajach systemów retencyjnych i nawadniających nastąpiła w związku z wyczerpaniem możliwości jakie daje właściwa gospodarka przestrzenna, i racjonalizacja zużycia wody (zamknięte obiegi chłodnicze, technologie wodooszczędne, wielokrotne wykorzystanie i in.). Przenoszenie modeli gospodarki wodnej z ww. krajów do Polski, gdzie dominuje marnotrawstwo wody jest nieporozumieniem.

Powiedziane wyżej nie neguje oczywistego faktu istnienia w Polsce obszarów gdzie okresowo lub trwale występują trudności z zaopatrzeniem w wodę. Nie są one jednak wynikiem niekorzystnego klimatu, lecz błędów gospodarki przestrzennej oraz marnotrawstwa. W Polsce, gdzie cena wody jest zaniedbywana z punktu widzenia kosztów produkcji istnieją ogromne możliwości w sferze racjonalizacji zużycia wody i dopiero po ich wykorzystaniu warto sięgać po rozwiązania hydrotechniczne.

Prawdziwym problemem jest natomiast dostępność wody o wysokiej jakości, ze względu na degradację jakościową zasobów wodnych kraju.

Wskutek zbyt intensywnej eksploatacji wód podziemnych (przekraczającej intensywność procesów naturalnej odnowy) uformowały się rozległe leje depresyjne (np. okolice Łodzi i Radomia), a na niektórych obszarach obserwuje się stałe obniżanie się poziomów piezometrycznych. Postępuje degradacja jakości wód podziemnych w wyniku niewłaściwego składowania odpadów komunalnych i przemysłowych, intensywnego stosowania nawozów naturalnych i sztucznych oraz środków ochrony roślin, mineralizacji gleb torfowych na obszarach zmeliorowanych, zanieczyszczenia powietrza oraz niekontrolowanego odprowadzania do gruntu ścieków komunalnych (powszechnie budowane są w Polsce szamba z dziurawym dnem). Odbudowa ilościowa zasobów oraz poprawa jakości wód podziemnych, nawet w przypadku całkowitego zaniechania poboru oraz wprowadzenia rygorystycznej ochrony jakości, trwać może dziesiątki lat a czasem jest zupełnie niemożliwa. Opisany stan degradacji jakościowej i ilościowej wód podziemnych stanowi najbardziej jaskrawe naruszenia zasad rozwoju zrównoważonego w użytkowaniu wód.

Drastyczne błędy polityki przestrzennej (lokalizacja miast i wodochłonnego przemysłu w obszarach ubogich w wodę) oraz marnotrawstwo związane z niską ceną wody doprowadziły do niedoborów wody w szeregu regionów. Przeciwdziałanie niedoborom ukierunkowało główne dotychczasowe działania inwestycyjne gospodarki wodnej, na budowę zbiorników retencyjnych i przerzutów wody - np. Łódź musiała sięgnąć po wodę z odległej Pilicy. Inwestycje te są kosztowne w budowie i eksploatacji, a ponadto szkodliwe dla środowiska.

W obszarach środkowej Polski prowadzono w przeszłości wielkoobszarowe, jednokierunkowe (odwadniające) melioracje. Likwidacja bagien i obszarów podmokłych, tworzących naturalną retencję spowodowała wiele negatywnych skutków: zwiększenie zagrożeń powodziowych poprzez przyśpieszenie spływu wód, obniżenie poziomu wód podziemnych, pogłębienie i zwiększenie czasu trwania niżówek, mineralizację gleb murszowych grożącą zamianą łąk na piaszczyste nieużytki i in.

Znaczny procent wód powierzchniowych zanieczyszczono w stopniu wykluczającym lub poważnie utrudniającym możliwość ich użytkowania. Wyniki badań monitoringowych wskazują na dominującą rolę w deklasowaniu wód zanieczyszczeń bakteriologicznych.

Około 50% ładunków azotu i około 70% ładunków fosforu w rzekach pochodzi z nie oczyszczonych, lub niedostatecznie oczyszczonych ścieków miejskich. Ścieki miejskie są też istotną przyczyną zanieczyszczeń bakteriologicznych. Pozostała część ładunków azotu i fosforu pochodzi z produkcji rolnej. W skali kraju wprowadza się rocznie do produkcji rolnej ponad 1,2 miliona ton azotu (nawozy mineralne, pasze, wiązanie biologiczne, opad atmosferyczny), z czego tylko około 0,2 miliona ton jest efektywnie wykorzystane. Pozostała część jest tracona i zanieczyszcza środowisko.

Ekosystemy naturalne praktycznie w Polsce nie występują, jest to sytuacja typowa dla Europy, gdzie tysiące lat działalności człowieka zmieniło środowisko przyrodnicze.
W stosunku do krajów Europy zachodniej mamy stosunkowo wiele ekosystemów związanych z dolinami rzek znajdujących się w stanie dobrym. Wyróżnić tu można obszary pojezierne oraz doliny Wisły środkowej (zwanej "ostatnią w Europie naturalną wielką rzeką") Biebrzy i Bugu. Szczególne jest na tych obszarach bogactwo awifauny (ptaków). W dolinach wspomnianych rzek występują resztki lasów łęgowych, pod względem różnorodności biologicznej porównywalne do tropikalnych lasów deszczowych. Mamy również cenne i rzadkie w Europie ekosystemy bagienne. Trzeba podkreślić, że podobnie bogate ekosystemy związane z wodami zostały w Europie zachodniej zniszczone przez melioracje rolne i regulację rzek, a obecnie kosztem wielkich nakładów podejmuje się próby ich odbudowania (renaturyzacji).

Nie zadawalający lub zaledwie dostateczny jest stan ekosystemów wodnych. Wskutek zanieczyszczenia wód, a także budowy zapór w większości rzek zanikły ryby wędrowne (certa, łosoś, troć, węgorz). Wskutek deficytu tlenu i zanieczyszczeń chemicznych zmniejszyła się różnorodność biologiczna.

W ostatnich latach "modne" stały rozważania na temat globalnych zmian klimatu (w kierunku ocieplenia) wywoływanych przez emisję do atmosfery t. zw. gazów szklarniowych. Rozpowszechniony jest pogląd, że efekt cieplarniany powoduje już, a proces ten nasili się w przyszłości, zwiększenie częstotliwości i intensywności zjawisk ekstremalnych w tym wezbrań i niżówek. Obiektywna analiza dostępnych materiałów historycznych, geologicznych, paleoklimatycznych i paleohydrologicznych prowadzi do wniosku że klimat zmieniał się zawsze. Na terenie Polski była zarówno puszcza tropikalna jak i lodowiec. Niekiedy zmiany te były bardzo szybkie i nie były one skutkiem antropopresji. W ostatnim tysiącleciu wielokrotnie notowano w Polsce i na obszarach sąsiednich katastrofalne wezbrania i susze prawdopodobnie znacznie głębsze od znanych nam z wyników systematycznych obserwacji w ostatnim stuleciu. Tak więc prognozy wynikające z badań efektu cieplarnianego są wątpliwe jeśli chodzi o kierunek i wielkość zmian, natomiast wszystko wskazuje, iż zjawiska ekstremalne zawsze były i będą, a ich rozmiary mogą znacznie przekraczać przypadki zarejestrowane w rocznikach hydrograficznych.

2.2. Stan zaspokojenia potrzeb związanych z zasobami wodnymi
Przemysł ciężki, energetyka i wielkie aglomeracje miejsko przemysłowe zaopatrywane są w wodę na ogół z ujęć powierzchniowych. W okresach niżówek pojawiają się w niektórych obszarach deficyty wody dezorganizujące produkcję i groźne dla zdrowia mieszkańców.

Wody podziemne wykorzystywane są do zaopatrzenia zarówno dużych aglomeracji miejskich jak i pojedynczych gospodarstw. Stanowią one 50% wód wykorzystywanych dla celów komunalnych. Korzysta z nich w znacznym stopniu również przemysł i rolnictwo. Ponad 700 miast zaopatrywanych jest wyłącznie poprzez wykorzystanie wód podziemnych.

Ocena jakości zasobów eksploatowanych dla potrzeb gospodarki komunalnej, dokonana na podstawie największych ujęć, które dostarczają 75% wody, wykazała we wszystkich przypadkach dyskwalifikację jakościową ujmowanych wód pod względem sanitarnym. Około 45% ilości ujmowanych wód dyskwalifikowały ponadto pierwiastki biogenne, a 28% zasolenie. Ocena ta odnosi się również do 60% ilości wód ujmowanych dla potrzeb przemysłu, czyli łącznie do 63% zasobów wodnych wykorzystywanych dla potrzeb gospodarki narodowej, bez uwzględnienia rolnictwa i leśnictwa.

Stałe lub okresowe niedobory wody odczuwa ok. 3,5% gospodarstw rolnych. Około 70% studni gospodarczych i około 30% wodociągów wiejskich zaopatrywanych z ujęć podziemnych posiada wodę o jakości niepewnej lub złej. Ponad 50% próbek wody pitnej z ujęć własnych w wiejskich gospodarstwach domowych ma większe stężenie azotanów niż dopuszczają przepisy. Stężenia te w licznych próbkach kilkakrotnie przekraczają dopuszczalne wartości.

Doliny rzeczne zagrożone wylewami rzek (obwałowane i nie obwałowane) stanowią ok. 6% powierzchni kraju. Wylewy rzek są zjawiskiem naturalnym i ze względów ekologicznych korzystnym (tereny okresowo zalewane wodami rzek stanowią najcenniejsze pod względem różnorodności biologicznej obszary kraju). Obserwuje się stały wzrost szkód powodziowych rozumiany w ten sposób iż wystąpienie przepływu powodziowego o podobnej wysokości wywoływało dawniej znacznie mniejsze straty niż obecnie.

Istniejące urządzenia ochrony przeciwpowodziowej (wały, zbiorniki, kanały ulgi) spełniające swoje zadania w przypadku niewielkich i średniej wielkości wezbrań, natomiast zawodzą w przypadku wielkich wezbrań. Powoduje to śmierć ludzi i ogromne szkody materialne (ostatnio w lipcu 1997 roku w zlewni Odry).

Powódź na Odrze w lipcu 1997 roku wykazała nie przygotowanie systemu ochrony czynnej. Załamanie się systemu informacyjnego (głównie systemu łączności) oraz chaos organizacyjno - kompetencyjny ograniczały skuteczność akcji pomimo ofiarności ratowników. Społeczność zamieszkująca tereny zalewowe nigdy nie była uświadamiana o potencjalnym zagrożeniu i szkolona, co spowodowało nieracjonalne zachowania (np. odmowę ewakuacji).

 

3. PRZYCZYNY NIEPOWODZEŃ I PROPONOWANE ZMIANY.

3.1. Wyjaśnienia wstępne
Można wyróżnić dwa najczęściej spotykane sposoby uzasadniania przyczyn małej skuteczności działań dotychczasowych, realizowanych w obowiązującym systemie prawnym:

  1. Niedostatek nakładów przeznaczanych przez państwo na gospodarkę wodną, Ten sposób jest typowy dla ogółu hydrotechników i przedstawicieli administracji wodnej różnych szczebli. Ponieważ przez dziesięciolecia faktyczne nakłady na gospodarkę wodną stanowiły niewielki procent nakładów niezbędnych zdaniem organów administracji wodnej, taka argumentacja wydaje się zasadna.

  2. Technokratyczne podejście do problemów tj. nieuzasadnione przeświadczenie, iż poprzez budownictwo hydrotechniczne (w tym budowę oczyszczalni) można, przy dostatecznych nakładach, osiągnąć zaspokojenie potrzeb związanych z zasobami wodnymi. Ponieważ wiele spośród zrealizowanych inwestycji nie spełniło oczekiwań, zwolennicy tej tezy, głównie przyrodnicy, dysponują argumentami dla jej obrony.

Zostanie wykazane, że obydwie wymienione tezy są częściowo uzasadnione, natomiast problem jest znacznie bardziej złożony i o nieskuteczności dotychczasowych działań decydowały liczne przyczyny, głownie związane z błędami zarządzania przestrzenią (gospodarką przestrzenną) i zasobami wodnymi.

3.2. Niewłaściwe usytuowanie problematyki wody i środowiska w hierarchii obowiązków państwa.
Wodę traktowano dotychczas podobnie jak np. energię, czy żywność tj. produkt niezbędny dla życia i rozwoju, którego dostępność zależy w znacznym stopniu od woli człowieka. System gospodarowania wodą traktowano jako element infrastruktury kraju, podobny do systemu transportowego, energetycznego, lub telekomunikacyjnego. Inaczej mówiąc zakładano, że wszystkie potrzeby związane z zasobami wodnymi mogą i powinny być zaspokajane, a jeśli występują niedobory, to można je zlikwidować poprzez "kształtowanie zasobów wodnych", a więc praktycznie przez inwestycje. Próby realizacji tego podejścia wykazały, że jest ono w wielu przypadkach szkodliwą, technokratyczną utopią.

Analogia z systemem energetycznym jest myląca. Energię produkuje człowiek i uwzględniając aktualne możliwości energetyki jądrowej praktycznie można zaspokoić dowolne zapotrzebowanie na energię. Natomiast dostępność wody w określonym punkcie kraju wynika z klimatu (opadu i parowania) oraz hydrografii. Pokonanie tego ograniczenia napotyka bariery znacznie poważniejsze niż bariery związane ze wzrostem produkcji energii:

Wodę traktowano w oderwaniu od zlewni i środowiska wodnego. Ignorowano na ogół fakt, iż wody powierzchniowe i podziemne powstają w wyniku opadów w zlewni, a zatem stan ilościowy i jakościowy wód zależy od stanu środowiska i sposobu użytkowania obszaru zlewni. Trzeba również podkreślić, że przekroczenie pewnych poziomów stężenia zanieczyszczeń w wodach powoduje śmierć organizmów wodnych, a tym samym zanik możliwości samooczyszczania wód.

Proponowana zmiana - potraktowanie wody i środowiska jako dziedzictwa narodowego

Dostępność zasobów wodnych, zagrożenie dolin rzecznych wylewami wód oraz konieczność ochrony ekosystemów niezbędnych dla zachowania życia (a tym samym dobrego stanu wód) to naturalne bariery dla ekspansji gospodarczej. Próby pokonania tych barier poprzez technikę kończą się niepowodzeniem - bogate doświadczenia polskie i zagraniczne świadczą o tym dobitnie. Doświadczenia te spowodowały całkowitą zmianę podejścia do wód i środowiska w krajach rozwiniętych. Znalazło to m. in. wyraz w aksjologii francuskiego ustawodawstwa wodnego w postaci zasady mówiącej, że:

Z zasady tej wynika postulat następującej niezbędna regulacji w polskim ustawodawstwie:

Zasada mówiąca o konieczności traktowania środowiska jako dziedzictwa narodowego znalazła wyraz w Konstytucji. Natomiast nie można jej w praktyce realizować, bowiem brak stosownych zapisów w Ustawie prawo wodne i w Ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym. Wprowadzenie zaproponowanego wyżej zapisu do polskiego ustawodawstwa stanowi niezbywalny warunek możliwości ochrony dziedzictwa narodowego oraz poprawy stanu zasobów wodnych i stanu zaspokojenia potrzeb związanych z zasobami wodnymi.

3.3. Brak zintegrowanej gospodarki zlewniowej
Konieczność zintegrowanej gospodarki zlewniowej wynika wprost z aksjomatu mówiącego, że woda i środowiska należą do dziedzictwa narodowego oraz z oczywistego faktu, że ilościowy i jakościowy stan wód jest integralnie związany ze stanem środowiska i sposobem użytkowania obszaru zlewni. Tę część rozważań trzeba poprzedzić stwierdzeniem, iż formalnie zasada zintegrowanej gospodarki zlewniowej obowiązuje w Polsce z mocy prawa. Stosowne zapisy Ustawy prawo wodne i Ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska nie pozostawiają w tym względzie wątpliwości. Ustawy te nadają zasadom rozwoju zrównoważonego charakter aksjologiczny w gospodarowaniu zasobami środowiska, zaś (zostanie to wyjaśnione dalej) zintegrowana gospodarka zlewniowa jest sposobem realizacji zasad rozwoju zrównoważonego w gospodarce wodnej. Natomiast faktycznie zintegrowanej gospodarki zlewniowej w Polsce nie prowadzi się. Zasadność ostatniego stwierdzenia zostanie dalej uzasadniona.

Pojęcie zintegrowanej gospodarki zlewniowej (ang. integrated catchment management) pojawiło się w wyniku ewolucji podejścia do problemów gospodarki wodnej w krajach rozwiniętych. W tym miejscu warto zauważyć, iż potrzeba zintegrowanej gospodarki zlewniowej jest jednym z najważniejszych zaleceń zawartych w projekcie t. zw. "Dyrektywy ramowej" Unii Europejskiej. W ramach integracji europejskiej Polska musi zatem wdrożyć zintegrowaną gospodarkę zlewniową. Próbą praktycznego wdrożenia takiego podejścia w Polsce jest wprowadzenie do naszego ustawodawstwa i praktyki działania Regionalnych Zarządów Gospodarki Wodnej "warunków korzystania z wód dorzecza".

Zakresu "warunków..." nigdy nie zdefiniowano oficjalnie i precyzyjnie (w postaci np. rozporządzenia ministra lub zalecanego przez ministra poradnika metodycznego). Również, jak dotychczas, dla żadnej zlewni w kraju nie ukazały się "warunki..." w postaci aktu prawnego (rozporządzenie ministra). Są to ważne przyczyny braku zintegrowanej gospodarki zlewniowej w Polsce. Nie ulega jednak wątpliwości, że "warunki..." są wyrazem wspomnianej wyżej ewolucji poglądów na gospodarkę wodną. Ponieważ "warunki..." mogą i powinny stać się jednym z podstawowych instrumentów realizacji strategii gospodarki wodnej poświęcimy nieco uwagi głównym wadom podejścia dotychczasowego - pozwoli to określić kierunek potrzebnych zmian, tj. sprecyzować zakres warunków.

Dotychczasowe (i praktycznie aktualne) podejście do gospodarki wodnej w skali kraju lub regionu jest typowo inżynierskie - jeśli pojawiają się problemy to projektuje się i realizuje inwestycje hydrotechniczne (zbiorniki retencyjne, kanalizację i regulację rzek, obwałowania, kanały ulgi, poldery, budowę oczyszczalni). Oto krótkie omówienie tego podejścia służące ujawnieniu jego braków i sformułowania na tym tle propozycji modyfikacji.

Podstawę gospodarki ilościowej zasobami wodnymi stanowi bilans wodno-gospodarczy rozumiany jako zestawienie zasobów dyspozycyjnych i potrzeb. Potrzeby określają użytkownicy.

W odniesieniu do wód powierzchniowych zasoby dyspozycyjne określone są jako różnica pomiędzy przepływem nienaruszalnym, a przepływem występującym w cieku z określoną, wysoką gwarancją Wielkość gwarancji uzależniana jest od rodzaju użytkowania - jeśli skutki braku wody są wyjątkowo dotkliwe (np. skutki braku wody pitnej) przyjmuje się wysoką gwarancję, jeśli okresowy brak wody można zaakceptować (np. brak wody dla celów rekreacji) poziom gwarancji ulega obniżeniu. Przepływ nienaruszalny wyznaczany jest jako minimalny przepływ w cieku niezbędny dla zachowania życia biologicznego, zachowania charakteru koryta (niedopuszczenie do trwałych zmian w wyniku np. zamulania i zarastania). Niekiedy uwzględniana jest również ilość wody niezbędna dla zachowania możliwości pewnych typów użytkowania (np. rekreacji). Jeżeli potrzeby są większe od zasobów dyspozycyjnych zazwyczaj proponuje się budowę zbiorników retencyjnych, a niekiedy przerzuty wody między zlewniami.

W przypadku wód podziemnych zasoby dyspozycyjne są określane w ten sposób aby średnia intensywność poboru nie przekraczała średniej intensywności zasilania zbiornika podziemnego. Jeśli potrzeby przewyższają zasoby poszukuje się innych źródeł zaopatrzenia, zazwyczaj z wód powierzchniowych.

Podstawę gospodarki jakościowej wodami powierzchniowymi stanowią plany zachowania lub poprawy klasyfikacji jakościowej wód. Klasyfikacja związana jest z dopuszczalnymi w poszczególnych klasach jakości wody stężeniami poszczególnych substancji zanieczyszczających przy przepływie średniej niskiej wody (SNQ). Poszczególnym klasom przyporządkowano rodzaje użytkowania (np. wody klasy 1 nadają się do hodowli ryb łososiowatych, klasy 2 do wykorzystania jako kąpieliska itp.). Instrumentami oddziaływania na jakość wód powierzchniowych są pozwolenia wodno - prawne limitujące ładunki odprowadzanych zanieczyszczeń, kary za niedotrzymanie norm ujętych w pozwoleniu, opłaty za zrzut ścieków oraz programy budowy oczyszczalni.

Ochrona jakości wód podziemnych realizowana jest poprzez przepisy ograniczające możliwość przedostawania się zanieczyszczeń do warstw wodonośnych.

Ochrona przeciwpowodziowa realizowana jest głównie poprzez budowanie wałów, a niekiedy, zwłaszcza w górach również zbiorników retencyjnych. Szczegółowe przepisy regulują sposoby określania rzędnych obwałowań i pojemności rezerwy przeciwpowodziowej na zbiornikach uzależniając te parametry od wartości (klasy) obiektów chronionych oraz rozkładu prawdopodobieństwa maksymalnych rocznych przepływów i związanych z tymi przepływami maksymalnych rocznych poziomów zwierciadła wody.

Główne, (aczkolwiek nie wyrażone w sposób jawny), założenia wyjściowe opisanego wyżej, tradycyjnego podejścia są następujące:

Podstawowe wady opisanego podejścia są następujące:

Opisane podejście stosowane było powszechnie na całym świecie. Tylko w nielicznych przypadkach doprowadziło ono do rozwiązania problemów gospodarki wodnej - powtarzające się katastrofy powodziowe w najbogatszych krajach świata są tego dowodem. Natomiast w każdym przypadku podejście to doprowadziło do degradacji środowiska. Relatywnie dobry stan ekosystemów dolinowych w Polsce (w stosunku do Europy zachodniej) wynika wyłącznie z pewnego opóźnienia cywilizacyjnego, które w tym przypadku jest korzystne - zostanie to dalej wyjaśnione. Należy podkreślić iż często, stosując opisywane podejście technokratyczne, uzyskiwano efekty sprzeczne z założeniami np. wzrost szkód powodziowych w dolinach Mississippi i Renu pomimo ogromnych nakładów na techniczne środki ochrony przeciwpowodziowej. Opisane negatywne skutki były i są powodem protestów przeciwko działalności hydrotechników. Dominują w tym, co oczywiste, ekolodzy lecz pojawiają się również poważne zarzuty natury społeczno - ekonomicznej. Przykładowo po ostatniej katastrofie powodziowej w dorzeczu Mississippi parlamentarzyści ostro atakowali Korpus Inżynierów Armii USA (organizację odpowiedzialną za utrzymanie dużych rzek i ochronę przeciwpowodziową) za bezsensowne wydawanie ogromnych pieniędzy publicznych. Ogromne koszty jakie ponoszą aktualnie podatnicy niemieccy na renaturyzację doliny górnego Renu są przykładem potencjalnych korzyści wynikających z wspomnianego wyżej opóźnienia cywilizacyjnego Polski w dziedzinie przekształcania dolin rzecznych przez roboty hydrotechniczne.

Nieskuteczność w zaspokajaniu potrzeb związanych z zasobami wodnymi, marnotrawstwo środków publicznych oraz dewastacja środowiska poprzez tradycyjne podejście technokratyczne spowodowały sformułowanie koncepcji zintegrowanej gospodarki zlewniowej, stanowiącej, jak już powiedziano wyżej, realizacją postulatu rozwoju zrównoważonego w gospodarowaniu zasobami wodnymi.

3.4. Brak zlewniowego systemu zarządzania
Tytuł punktu 3.4. może się wydać prowokacją w sytuacji gdy istnieją Regionalne Zarządy Gospodarki Wodnej (RZGW) działające w granicach hydrograficznych. Rzecz w tym, że istnienie tych organizacji, jak również przypisanie im pewnych statutowych kompetencji i obowiązków nie jest równoznaczne z faktycznym pełnieniem przez nie roli zarządów dorzeczy.

Nieadekwatność istniejącej struktury organizacyjnej systemu zarządzania.

Aktualnie zarządzanie należy do obowiązków RZGW. Największy RZGW Warszawa obejmuje obszar ponad 100 000 km2 porównywalny z powierzchnią średnich państw europejskich. Podział kraju na siedem regionów zlewniowych jest wynikiem długiej dyskusji specjalistów. W znacznym stopniu wynika on z tradycji - są to regiony hydrograficzne podobne do obszarów działania organizacji o długiej historii tj. ODGW. Nie jest to podział zapewniający sprawne zarządzanie.

Można wyróżnić dwie sprzeczne tendencje ujawniające się w dyskusjach nad najlepszym sposobem podziału Polski na regiony zlewniowe z punktu widzenia efektywności zarządzania. - obydwie obiektywnie uzasadnione - "centralizacyjną" i "decentralizacyjną". Pierwsza wynika z faktu, że np. całe dorzecze Wisły jest jednym wielkim systemem wodnogospodarczym. Druga natomiast z faktu, że nie można efektywnie zarządzać tak wielkim systemem, jak również podsystemami o powierzchni 100 000 km2 bez ich dalszej dekompozycji. Próba pogodzenia tych sprzeczności na gruncie struktury hierarchicznej systemów wodnych - stanowi istotę sformułowanych dalej założeń docelowej struktury systemu zarządzania - i w tym przypadku kompromis wydaje się jedynym rozwiązaniem.

System zarządzania gospodarką wodną musi skutecznie panować nad całością zasobów wodnych począwszy od obszarów źródliskowych, stanowiących najczęściej rolniczą przestrzeń produkcyjną, a skończywszy na ujściach do Bałtyku Odry, Wisły i rzek Przymorza. W obszarach źródliskowych zaczyna się jakościowa dewastacja wód powierzchniowych i podziemnych (zanieczyszczenie związkami azotowymi, środkami ochrony roślin i in.), oraz likwidacja retencji m in. przez niewłaściwe melioracje. W ujściach rzek odprowadzane są do Bałtyku zanieczyszczenia, rolnicze, komunalne i przemysłowe z obszaru całego kraju, za co odpowiada państwo podpisując konwencje międzynarodowe. Państwo musi zatem dysponować możliwością oddziaływania na dystrybucję środków pochodzących z opłat za użytkowanie wód, tak by mogło skutecznie realizować cele, za które odpowiada Konsekwencją opisanej konieczności jest propozycja powołania Generalnej Dyrekcji Gospodarki Wodnej (jest to pozytywna zmiana wprowadzona do aktualnego Projektu Ustawy prawo wodne).

Z drugiej strony systemy centralnego, a więc z konieczności zbiurokratyzowanego zarządzania zostały skompromitowane jako nieefektywne, marnotrawne, podatne na koniunkturalne naciski polityczne, oraz ignorujące zasadne interesy i systemy wartości społeczności lokalnych. Są one zatem sprzeczne z bezdyskusyjną zasadą większej efektywności zdecentralizowanych systemów zarządzania. Ponadto w systemie obejmującym np. całe dorzecze Wisły lub jego część o powierzchni 100000 km2, nierealne jest uspołecznienie procesów decyzyjnych stanowiące jeden z kanonów rozwoju zrównoważonego oraz wyraźne zalecenie Unii Europejskiej. Realny udział społeczeństwa, będący jednym z warunków efektywnego i społecznie użytecznego działania może się realizować na obszarze, co najwyżej kilkunastu tysięcy kilometrów kwadratowych. Konieczność daleko idącej decentralizacji i regionalizacji gospodarki wodnej została niejako wymuszona przez życie w dotychczasowej praktyce RZGW. I tak np. obszar RZGW Warszawa został ze względu na zasadnicze zróżnicowanie sytuacji hydrologicznej i celów działania podzielony na trzy podobszary z siedzibami w Lublinie (podregion wschodni), Warszawie (podregion centralny) i w Olsztynie (podregion północno - wschodni). Tenże obszar RZGW Warszawa dla celów ustalania warunków korzystania z wód, podzielono na 23 jednostki bilansowe, czyli zlewnie o przeciętnej powierzchni rzędu 5 000 km2.

Aktualnie istnieje faktycznie jeden poziom zarządzania; poziom RZGW. Departament Zasobów Wodnych Ministerstwa Środowiska nie ma możliwości technicznych i kadrowych by efektywnie zarządzać działaniem RZGW (umożliwi to w przyszłości Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej przewidziany w aktualnym Projekcie). Niestety w ramach RZGW brak terenowych jednostek organizacyjnych i służb terenowych, by prowadzić zintegrowaną gospodarkę zlewniową. Wprowadzenie, z mocy ustawy trójstopniowej, hierarchicznej struktury organizacyjnej zarządzającej gospodarką wodną jest konieczne.

Brak służb gospodarki wodnej

Dla lepszego uzmysłowienia istoty tego problemu posłużymy się pewną oczywistą analogią. Najlepsza doktryna wojenna (wynikająca z decyzji politycznych) oraz najlepsza strategia obronna (rozumiana jako opis najlepszego sposobu realizacji celów wynikających z doktryny) nie mają żadnego praktycznego znaczenia jeśli nie istnieje armia. Otóż w sferze gospodarowania zasobami wodnymi nie istnieją odpowiedniki armii. Brak mianowicie zorganizowanych, zlewniowych służb gospodarki wodnej zdolnych do egzekucji prawa, a więc realizacji działań wynikających z przyjętej polityki i strategii.

Rozważmy przykład pozwalający skonkretyzować zarzut stawiany systemowi zarządzania gospodarką wodną. W zlewni Raby wybudowano duży zbiornik retencyjny, którego głównym zadaniem jest zaopatrzenie Krakowa w wodę pitną. Najważniejszym zadaniem gospodarki wodnej w tej zlewni jest bez wątpienia niedopuszczenie do degradacji jakościowej wód w zbiorniku. Trzeba zatem ograniczyć dopływ azotu, fosforu i zanieczyszczeń bakteriologicznych, które stanowią główne zagrożenie jakości wód w skali całego kraju. Stosunkowo łatwo jest zaprojektować i wykonać (jeśli są środki) system oczyszczalni ścieków z obszarów skanalizowanych (miast i wsi o zwartej zabudowie). Ponieważ oczyszczalnie takie są zazwyczaj własnością komunalną można mieć nadzieję (aczkolwiek kontrola zewnętrzna jest niezbędna), że oczyszczalnie będą właściwie eksploatowane, i że zapewnią to organy samorządy terytorialnego. Pozostaje natomiast problem obszarowych zanieczyszczeń pochodzących z produkcji rolniczej. W terenie górskim i podgórskim zabudowa jest rozproszona i nieracjonalna jest budowa zbiorczej kanalizacji sanitarnej. Powszechna jest natomiast praktyka budowania szamb z systemem rozsączania ścieków w gruncie. Równie powszechna jest praktyka nielegalnego zrzucania ścieków do najbliższego cieku. Zazwyczaj brak szczelnych zbiorników gnojowicy.

W sezonie zimowym nawóz rozwożony jest saniami po terenach uprawnych i pastwiskach, a w czasie roztopów znaczna część tych nawozów spłukiwana jest do cieków i w krótkim czasie fekalia pojawiają się w zbiorniku wody pitnej. Powstaje pytanie: kto i jak ma zapanować nad opisaną sytuacją. Obarczanie odpowiedzialnością samorządów lokalnych jest nieporozumieniem. Funkcjonariusze takich samorządów nigdy nie będą pełnili funkcji "policji ekologicznej" w stosunku do swoich sąsiadów (elektoratu). Podobna sytuacja istnieje w całym kraju.

Do listy problemów, których nie rozwiążą urzędnicy z RZGW oraz organów administracji rządowej i samorządowej oprócz zanieczyszczeń obszarowych należy dopisać:

Opisana wyżej sytuacja jest faktem i dowodzi, iż bez służb gospodarki wodnej system prawny gospodarki wodnej jest biurokratyczną fikcją

Niemożliwość pełnienia podstawowych funkcji zarządzania Zarządzanie oznacza pełnienie następujących funkcji:

  1. planowania,
  2. finansowania,
  3. organizowania
  4. sprawozdawczości,
  5. analizy,
  6. kontroli.

Przeprowadzona zostanie analiza możliwości sprawowania przez RZGW tylko dwóch pierwszych (najważniejszych), wymienionych funkcji zarządzania.

Planowanie

Negatywne skutki braku możliwości oddziaływania gospodarki wodnej na planowanie przestrzenne (i gospodarkę przestrzenna) omówiono szczegółowo wyżej, formułując propozycje stosownych zmian ustawowych. Przypomnijmy, że praktyczny brak możliwości narzucania gospodarce przestrzennej ograniczeń wynikających z dostępności zasobów wodnych i zagrożeń powodziowych powoduje:

Bez zmian zaproponowanych wyżej planowanie w RZGW skazane jest na poszukiwanie kolejnych przedsięwzięć inwestycyjnych, które prawdopodobnie nie rozwiążą w pełni kolejnych pojawiających się problemów, natomiast z całą pewnością pogłębią degradację środowiska. Warunki korzystania z wód dorzecza, których opracowanie należy do obowiązków RZGW miały w zamyśle ustawodawcy stanowić realizację funkcji planowania. Jak wspomniano wyżej zapis ten nie został nigdy zrealizowany ponieważ:

Tak więc aktualnie funkcja planowania nie jest realizowana.

Finansowanie

Stałą bolączką gospodarki wodnej była i jest mizeria finansowa. Jedną z jej podstawowych przyczyn jest administracyjne regulowanie cen za korzystanie ze środowiska - w tej dziedzinie nigdy nie funkcjonował rynek. Tylko ustalenie cen za korzystanie ze środowiska na poziomie faktycznych kosztów odnowy środowiska może zahamować proces jego degradacji, stanowiącej dług publiczny, który spłacać będą następne pokolenia. Inaczej mówiąc woda nie może być dobrem wolnym (obecne ceny za pobór wody i zrzut ścieków stanowią zaniedbywalny składnik kosztów produkcji). Regulatorem cen za korzystanie z wód powinny być koszty odtworzenia zasobów zniszczonych w procesach korzystania - jest to zasada proponowana w dyrektywach Unii Europejskiej. Populistyczne twierdzenia w rodzaju "nas na to nie stać przy obecnym poziomie dochodów" świadczą o ignorowaniu faktycznych kosztów społecznych degradacji środowiska. Korzyści z niskich opłat za korzystanie z wód są pozorne, bowiem ignorują koszty utraty zdrowia przez użytkowników wody. Warto w tym miejscu zauważyć, że zdaniem specjalistów przyczyną ok. 60% chorób w krajach rozwijających się jest zła jakość wody pitnej. Opisany w punkcie 1 stan zasobów wodnych w Polsce dowodzi, że pod względem stanu sanitarnego wód możemy być zaliczeni do krajów trzeciego świata.

Zwiększony dopływ środków w wyniku ewentualnego "uwolnienia cen" nie wystarczy jeśli nie zostaną zreformowane zasady finansowania. Gospodarka wodna była i jest finansowana przez budżet państwa oraz para - budżetowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (FOŚiGW). Jest to sprzeczne z zasadami przyjętymi w Unii Europejskiej, powoduje marnotrawstwo wody i pieniędzy, a ponadto, co najważniejsze, uniemożliwia RZGW sprawowanie podstawowej funkcji zarządzania jaką jest finansowanie. Dyrektorom RZGW przypisano szereg zadań i odpowiedzialność za wyniki działań. Realizacja tych zadań wymaga finansowania. Ponieważ o przydziale środków decydują urzędnicy i rady nadzorcze FOŚiGW, dyrektorzy RZGW starają się tworzyć programy i plany działania podległych jednostek, które przekonają decydentów do przydziału możliwie wysokich środków. Tworzy to sytuację, którą można nazwać "pułapką myślenia życzeniowego". Dobrze ilustruje to praktyka z okresu realnego socjalizmu. Opracowywano wówczas liczne wielkie programy ukierunkowane na ochronę przed powodzią, suszą, ochronę wód, a często na osiągnięcie wszystkich wymienionych celów i wielu innych jednocześnie. Ich wspólne cechy to:

Inicjatorzy tych programów nie poszukiwali alternatywnych możliwości (np. w racjonalizacji zużycia wody) i nie zastanawiali się nad możliwościami uzyskania od państwa środków potrzebnych na ich realizację - był to kłopot finansistów. Postępowanie takie było szkodliwe bowiem:

Było to typowe schorzenie realnego socjalizmu nie tylko w gospodarce wodnej. Niestety okazało się, że jest to choroba przewlekła, która przetrwała zmianę ustroju. Paradoksalnie pewne mechanizmy polityczne wydają się wzmacniać opisywaną tendencję. Rotacja władzy w związku z wyborami sprzyja uchwalaniu programów, których realizacja stanie się kłopotem następców. Decentralizacja procesów decyzyjnych, bez decentralizacji finansów sprzyja organizowaniu "woli ludu" dla sięgnięcia po środki publiczne, którymi dysponuje centrum. Niektóre przygotowywane aktualnie programy wydają się zmierzać nieuchronnie w kierunku tego, co nazwano pułapką myślenia życzeniowego (np. "Program dla Odry 2006", lub naciski na budowę Stopnia Nieszawa na Wiśle). Paradoksem jest, iż w sytuacji gdy trwają zabiegi o finansowanie przez państwo takich programów, w RZGW brak pieniędzy na opracowanie "warunków korzystania z wód dorzecza" oraz na remonty budowli chroniących wielkie miasta przed powodzią.

Na zakończenie rozważań poświęconych finansowaniu trzeba podkreślić, że aktualny Projekt Ustawy wprowadza do dotychczasowego systemu finansowania pewne pozytywne zmiany, zmierzające generalnie do częściowego samofinansowania się gospodarki wodnej. Nie wiadomo czy i jakie dalsze zmiany zaproponuje Sejmowa Komisja Ochrony Środowiska. Wiele będzie zależało również od sposobu sformułowania rozporządzeń wykonawczych dotyczących finansowania. Szczególny niepokój budzą natomiast następujące propozycje:

Zdaję sobie sprawę, że krytykowane rozwiązania są wynikiem poszukiwania kompromisu oraz innych regulacji ustawowych. Niestety tworzy to "chory" system finansowania antymotywacyjny oraz podatny na naciski polityczne i grupowe.

 

4. WNIOSKI - NAJWAŻNIEJSZE NIEZBĘDNE ZMIANY AKTUALNEGO PROJEKTU

  1. Uznanie wód i związanych z wodami ekosystemów jako dziedzictwa narodowego, którego ochrona i zachowanie dla przyszłych pokoleń jest obowiązkiem państwa (wyklucza to praktycznie inną niż publiczna własność wód).

  2. Uznanie nadrzędności ustaleń warunków korzystania z wód dorzecza w stosunku do planów zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to w szczególności, że zasoby wodne i związane z nimi ekosystemy oraz zasięgi zalewów wodami powodziowymi tworzą nieprzekraczalne bariery dla ekspansji osadniczej i gospodarczej.

  3. Zgodne z konstytucyjną zasadą rozwoju zrównoważonego sformułowanie głównego celu gospodarki wodnej, oraz obowiązującej hierarchii najważniejszych celów cząstkowych. Stosowną propozycję przedstawiono na schemacie 1.

  4. Wdrożenie zintegrowanej gospodarki zlewniowej. Można to osiągnąć m. in. poprzez pełną realizację zaleceń projektu "Dyrektywy Ramowej" UE oraz zasad: "korzystający płaci" oraz "koszty użytkowania wód nie mniejsze od kosztów odtworzenia zużytych zasobów". W kontekście tych zaleceń nie wydaje się możliwe utrzymanie tradycyjnego podziału na "wody resortowe" podległe aktualnie resortom Środowiska i Rolnictwa.

  5. Utworzenie, trzeciego najniższego (w hierarchicznym systemie zarządzania) szczebla zarządzania (obejmującego zlewnie o powierzchni rzędu 10 000 km2, w miarę jednorodne pod względem przyrodniczym i gospodarczym) oraz powołanie służb gospodarki wodnej zajmujących się praktyczną realizacją zintegrowanej gospodarki zlewniowej.

  6. Przypisanie jednostkom systemu zarządzania gospodarką wodną wszystkich funkcji zarządzania: planowania, finansowania, organizowania, sprawozdawczości, analizy i kontroli.

  7. Wdrożenie zasady samofinansowania się gospodarki wodnej (z uwzględnieniem zasady pomocniczości w stosunku do zlewni "ubogich".

Schemat 1 - Hierarchiczna struktura celów gospodarki.

Cel główny gospodarki wodnej

Zaspokojenie bieżących potrzeb społecznych oraz potrzeb przyszłych pokoleń w sposób łączący harmonijną troskę o zachowanie dziedzictwa przyrodniczego i kulturowego narodu z postępem cywilizacyjnym i ekonomicznym, będącym udziałem wszystkich grup społecznych.

strzalka

Ochrona wód i związanych
z nimi ekosystemów		KOMPROMISZaspokojenie potrzeb bieżących
i potrzeb przyszłych pokoleń

strzalka

Cele cząstkowe (pierwszego rzędu) gospodarki wodnej oraz ich hierarchia

Priorytetowe cele cząstkowe

Zasada hierarchizacji: cele związane z ochroną życia i zdrowia ludzi

1. Zapewnienie możliwości zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do konsumpcji przez człowieka, spełniającą kryteria Dyrektywy 98/83 Unii Europejskiej. Oznacza to w szczególności zachowanie, lub przywrócenie dobrego stanu wód powierzchniowych i podziemnych oraz ekosystemów dolinowych i obszarów podmokłych.

2. Ochrona życia ludzi zagrożonego powodzią.

 Ważne cele cząstkowe

Zasada hierarchizacji: cele związane z postępem ekonomicznym i cywilizacyjnym, które można osiągnąć jedynie poprzez korzystanie z wód

1. Zapewnienie możliwości zaspokojenia zapotrzebowania na usługi wodne tj.:

  • Pobór, dystrybucję i konsumpcję lub użytkowanie wód w działalności gospodarczej,
  • Emisję zanieczyszczeń do wód powierzchniowych, gromadzenie ścieków i urządzenia oczyszczające, które następnie odprowadzają oczyszczone ścieki do wód powierzchniowych.

2. Minimalizacja szkód powodziowych.

 Pozostałe cele cząstkowe

Zasada hierarchizacji: cele związane z postępem ekonomicznym i cywilizacyjnym, które można osiągnąć zarówno korzystając z wód jak i rezygnując z ich wykorzystywania

  1. Zaspokojenie potrzeb sportu i rekreacji.
  2. Zaspokojenie potrzeb energetycznych.
  3. Zaspokojenie potrzeb transportowych.