Choć ochrony przyrody pośrednio dotyczą unormowania kilku dyrektyw Unii Europejskiej (np. związanych z gospodarką wodną, odpadami, rolnictwem itp.), dwie z nich w całości poświecone są temu zagadnieniu. Obie już w tej chwili wpływają na to, co się dzieje w ochronie przyrody w naszym kraju. Pierwsza z nich znana jest pod potoczną nazwą: Dyrektywa Ptasia, a w przypadku drugiej popularnie funkcjonują dwa określające ją terminy: Dyrektywa Habitatowa, lub ładniejsza - Dyrektywa Siedliskowa. Poniżej omówiono w skrócie zawartość tekstów tych dwóch aktów prawnych, nieco szerzej scharakteryzowano ich wspólny mianownik - sieć NATURA 2000, przedstawiono najważniejsze niezgodności pomiędzy postanowieniami tych dokumentów a polskim prawem i rozważane sposoby ich likwidacji, a także zaprezentowano na przykładzie działań jednego stowarzyszenia, w jaki sposób społeczne organizacje przyrodnicze mogą włączać się w realizację postanowień europejskiego prawa ochrony przyrody.
Dyrektywa Ptasia
Właściwa nazwa, to: "Dyrektywa 79/409/EWG w sprawie ochrony dzikich ptaków". Jej postanowienia dotyczą:
Głównym celem tej dyrektywy jest utrzymanie (lub dostosowanie) populacji gatunków ptaków na poziomie odpowiadającym wymaganiom ekologicznym, naukowym i kulturowym. Przy czym przy osiąganiu tego celu nakazuje ona uwzględnianie wymagań ekonomicznych i rekreacyjnych (pod tym ostatnim pojęciem kryje się przede wszystkim łowiectwo).
Dla skutecznej ochrony ptaków, Dyrektywa ta wykorzystuje następujące metody:
Jednocześnie nakazuje kontrolę realizacji ochrony i jej skutków, a w razie wykazanej przez tę kontrolę niskiej skuteczności działań ochronnych - modyfikowanie stosowanych metod.
Bardzo istotne są postanowienia tej Dyrektywy dotyczące obowiązku ochrony siedlisk ptaków. Ochrona ta ma obejmować:
Chociaż Dyrektywa Ptasia nakazuje ochronę wszystkich ptaków, różnicuje rygory ochronne w zależności od stanu populacji poszczególnych gatunków. Wskazuje zarówno taksony, które powinny być otoczone specjalnie troskliwą opieką, jak i takie, na które można pod pewnymi warunkami polować.
Dyrektywa ta opisuje minimalny standard ochrony ptaków na terenach należących do państw Unii. Jednakże każde państwo może wprowadzać u siebie ostrzejsze metody ochrony. Dyrektywa uwzględnia także możliwość nadzwyczajnych odstępstw od nałożonych przez nią rygorów ochronnych, "jeśli nie ma innego zadowalającego rozwiązania". Podaje jednak zamkniętą listę 6 dozwolonych przyczyn tych derogacji:
Sformułowania dotyczące tych przyczyn są dosyć pojemne, jednak Dyrektywa nakazuje bardzo rozważne ich stosowanie. Każdorazowo musi być to indywidualna decyzja upoważnionego organu władzy, wskazująca nie tylko gatunek, którego dotyczy derogacja, ale i skalę jej wykorzystania, dopuszczone środki i metody chwytania lub zabijania ptaków, dokładne okoliczności, czas i miejsce wykonywania tych czynności oraz uprawnione do tego osoby. Należy także bezwzględnie kontrolować skalę wykorzystania wprowadzonych derogacji. Państwa, które zdecydują się skorzystać z możliwości odstępstw od zasad ochrony, muszą co roku przedstawiać raport dotyczący ich stosowania. Musi on umożliwiać ocenę, czy działania te nie stanowią zagrożenia dla osiągnięcia celów Dyrektywy.
Bardzo ważną częścią wielu Dyrektyw - często przeważającą pod względem objętości nad głównymi tekstami tych aktów, są załączniki. W przypadku Dyrektywy Ptasiej mamy do czynienia z 5 załącznikami, w których 2 składają się z paru mniejszych części. Są to:
Dyrektywa Ptasia nie określa sankcji za nieprzestrzeganie jej postanowień. Nie wskazuje także źródeł finansowania nakazanych przez nią działań. Nie podaje również bardziej szczegółowych zasad obejmowania siedlisk ptaków ochroną. Jest to niewątpliwie jej słabość. Jednakże znaczna część tych braków została uzupełniona przez kolejną dyrektywę przyrodniczą - Dyrektywę Siedliskową. Oba te akty są ze sobą silnie powiązane i praktycznie nie można ich rozpatrywać z osobna.
Dyrektywa Siedliskowa
Właściwa nazwa to: "Dyrektywa 92/43/EWG w sprawie ochrony siedlisk naturalnych oraz dzikiej fauny i flory". Dyrektywa ta została przyjęta kilkanaście lat po Dyrektywie Ptasiej i jest od niej bardziej szczegółowa oraz reguluje więcej zagadnień. Chociaż oficjalny podział tego dokumentu na rozdziały jest inny, można wyróżnić w nim 4 główne części: wstęp, postanowienia dotyczące ochrony siedlisk, postanowienia dotyczące ochrony gatunkowej oraz część końcową, regulującą różne drobniejsze zagadnienia. Podobnie jak w przypadku Dyrektywy Ptasiej, ważnym uzupełnieniem przepisów Dyrektywy Siedliskowej są jej załączniki. Poniżej przedstawiono schemat zawartości poszczególnych części Dyrektywy Siedliskowej.
Wstęp
Ochrona siedlisk
Ochrona gatunkowa
Postanowienia dotyczące ochrony gatunkowej są zbliżone do regulacji zawartych w Dyrektywie Ptasiej, tyle że obejmują większą grupę organizmów.
Dyrektywa wprowadza główne zasady:
Lista sytuacji upoważniających do derogacji od ochrony gatunkowej jest krótsza o jeden punkt od podobnej listy z Dyrektywy Ptasiej, gdyż nie uwzględnia osobno zagrożeń dla ruchu powietrznego. Ze względu jednak na znacznie większą różnorodność organizmów, których dotyczy ta Dyrektywa, objętość znaczeniowa części z pozostałych 5 punktów jest nieco większa. Podobnie jednak jak w Dyrektywie Ptasiej, wprowadzanie odstępstw od ochrony musi być ściśle limitowane, odbywać się na dokładnie określonych zasadach i w precyzyjnie wyznaczonej skali, a państwa stosujące te derogacje są zobowiązane do przedstawiania co 2 lata raportu zawierającego nawet bardziej szczegółowe dane, niż wymagane w raporcie w ramach Dyrektywy Ptasiej.
Inne zagadnienia
Załączniki
NATURA 2000
Pojęcie oraz zasady tworzenia i funkcjonowania sieci NATURA 2000 wprowadza Dyrektywa Siedliskowa, jednak część unormowań (dotyczących zasad wybierania do ochrony siedlisk ważnych dla ptaków) jest także zawarta w Dyrektywie Ptasiej.
Co to jest?
Zgodnie z tekstem Dyrektywy, NATURA 2000 to spójna Europejska Sieć Ekologiczna obejmująca:
Sieć ma w każdym państwie członkowskim UE obejmować obszary proporcjonalnie do reprezentacji na jego terytorium siedlisk naturalnych i siedlisk gatunków wskazanych w Dyrektywie Siedliskowej do objęcia tą formą ochrony.
Jak to się tworzy?
Każdy kraj sam przygotowuje propozycję sieci na jego terytorium. Wyznaczanie OSO następuje na podstawie Dyrektywy Ptasiej, a ustalanie listy proponowanych SOO następuje na podstawie kryteriów określonych w załączniku III do Dyrektywy Siedliskowej. Ważne jest to, iż kryteria te mają wyłącznie charakter przyrodniczy - ocenia się więc stan obszaru, zagrożenia, stopień izolacji, wartość dla zachowania gatunku lub typu siedliska w skali globalnej itp. W tym przypadku jakiekolwiek uwarunkowania ekonomiczne nie są brane pod uwagę. Potrzeba ochrony przyrody została uznana za nadrzędną. Komisja Unii Europejskiej, w porozumieniu z zainteresowanymi krajami, ustala ostateczną listę obszarów o znaczeniu wspólnotowym (OZW), które wejdą w skład sieci. Dla zatwierdzonych elementów sieci opracowuje się priorytety ochrony, ustala konieczne działania ochronne, a w miarę potrzeby także tworzy plany ochrony. Wyznaczaniu obszarów do ochrony, a następnie ustalaniu zasad ochrony, powinny towarzyszyć konsultacje społeczne. Kraje są odpowiedzialne za zachowanie na obszarach wchodzących w skład sieci chronionych walorów w stanie niepogorszonym.
Jeśli kraj nie proponuje włączenia do sieci obszarów, które na to zasługują, Dyrektywa przewiduje procedurę wymuszenia ochrony przez Komisję UE (artykuł 5).
Na czym polega ochrona?
Ochrona obszaru w ramach sieci NATURA 2000 nie wyklucza jego gospodarczego wykorzystania. Jednakże każdy plan lub przedsięwzięcie, które może w istotny sposób oddziaływać na obiekt wchodzący w skład sieci, musi podlegać ocenie oddziaływania jego skutków na ochronę obiektu. Zgoda na działania szkodzące obiektowi może być wyrażona wyłącznie w określonych przypadkach i pod warunkiem zrekompensowania szkód w innym miejscu (w celu zapewnienia spójności sieci).
Kraje członkowskie będą współfinansować ochronę obszarów NATURY 2000. Dyrektywa zawiera zasady tego finansowania. Będą do tego celu wykorzystywane różne narzędzia finansowe Unii.
Stan chronionych siedlisk i gatunków, a także sytuacja na obszarach wchodzących w skład sieci muszą być monitorowane. Dyrektywa przewiduje również procedurę deklasyfikacji SOO w przypadku utraty wartości na skutek naturalnych procesów.
Dyrektywy UE a polskie prawo ochrony przyrody
Zdaniem wielu przyrodników i organizacji społecznych (w tym PTOP "Salamandra"), polskie prawo ochrony przyrody w wielu punktach odbiega od unormowań unijnych, a miejscami jest z nimi wręcz sprzeczne. Niektóre z obecnie obowiązujących przepisów po prostu uniemożliwiałyby stosowanie się do postanowień omówionych wyżej Dyrektyw. Dlatego, jeśli Polska chciałaby wejść do Unii, pilną potrzebą jest usunięcie tych sprzeczności. Poniżej omówiono 4 najistotniejsze niezgodności.
Gospodarka "ważniejsza" od ochrony gatunkowej
Problem: Zgodnie z obecnie obowiązującą ustawą o ochronie przyrody, a przede wszystkim zgodnie z rozporządzeniami o ochronie gatunkowej, obecnie wszelkie zakazy dotyczące "chronionych" gatunków roślin i zwierząt nie dotyczą "wykonywania czynności związanych z prowadzeniem racjonalnej gospodarki człowieka, a w szczególności rolnej, leśnej lub rybackiej". Jest to jaskrawo sprzeczne z postanowieniami obu Dyrektyw, które wszak szczegółowo regulują stosowanie derogacji od ochrony gatunkowej.
Proponowane rozwiązania: Ministerstwo Środowiska przygotowuje obecnie nowelizację ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z najnowszym dostępnym projektem, planuje się złagodzenie tego odstępstwa od zakazów poprzez ograniczenie jego zakresu. Miałoby ono obowiązywać jedynie, "jeżeli nie jest możliwe przestrzeganie zakazów, o których mowa w ust. 1, z powodu właściwych terminów i technologii prac gospodarczych oraz konieczności uwzględnienia wymogów ochrony roślin uprawnych". Taki zapis nadal nie jest jednak zgodny z unormowaniami europejskimi oraz potrzebami ochrony przyrody, gdyż nic nie mówi o indywidualnym wydawaniu zezwoleń na te odstępstwa, ani o kontroli ich wykorzystywania. Polskie Towarzystwo Ochrony Przyrody "Salamandra" przygotowało alternatywne rozwiązanie. Proponuje podzielenie list gatunków objętych ścisłą ochroną gatunkową na 2 części. Pierwsza z nich obejmowałaby gatunki najbardziej zagrożone, w tym te, które stanowią przedmiot szczególnego zainteresowania Unii. W stosunku do nich nie obowiązywałoby omawiane wyłączenie zakazów. W stosunku do reszty - bardziej pospolitych gatunków, można by zastosować owo odstępstwo w brzmieniu proponowanym przez Ministerstwo.
Zasada liberum veto przy ochronie obszarowej
Problem: Obecnie, aby utworzyć obszarową formę ochrony przyrody (rezerwat, park krajobrazowy, użytek ekologiczny itp.), trzeba uzyskać zgodę wszystkich właściwych terytorialnie szczebli samorządu, a w przypadku niektórych form - także wszystkich właścicieli gruntów proponowanych do ochrony (co czasami może oznaczać tysiące osób). Jest to rozwiązanie dość niesłychane i stanowi rodzaj wynaturzenia demokracji. Oczywiście zarówno właścicielom, jak i samorządom powinno przysługiwać uczciwe zadośćuczynienie za ewentualne straty spowodowane ograniczeniami wprowadzanymi na terenie chronionym. Jednakże sytuacja, w której pojedyncza osoba lub np. rada gminy może skutecznie blokować ochronę walorów przyrodniczych obszaru o znaczeniu krajowym, lub wręcz kontynentalnym, jest niedopuszczalna. Jak wcześniej zaznaczono, jeśli dany teren posiada określone cechy przyrodnicze, zgodnie z Dyrektywami musi być chroniony i nie przewidziano wyjątków wynikających z czyjegoś indywidualnego punktu widzenia.
Proponowane rozwiązania: W przygotowywanej nowelizacji ustawy o ochronie przyrody Ministerstwo proponuje dodanie nowej obszarowej formy ochrony przyrody: "obszarów o znaczeniu międzynarodowym", którą można by obejmować szczególnie cenne obiekty bez uzyskiwania wspomnianych wyżej zgód (oczywiście za godziwym odszkodowaniem). Organizacje przyrodnicze postulują całkowite wykreślenie owej zasady liberum veto z ustawy. Taki zapis znalazł się m.in. w projekcie zmian zgłoszonych przez PTOP "Salamandra". Wszak ochrona przyrody powinna kierować się normalnymi zasadami nie tylko w przypadku obszarów, których dotyczą Dyrektywy UE, ale i przy wszelkich obiektach o wybitnym znaczeniu przyrodniczym.
Otuliny bytami transcendentnymi
Problem: Obecna ustawa o ochronie przyrody wprowadza pojęcia otulin obiektów chronionych, ale nie dopuszcza w nich jakichkolwiek specjalnych zasad ochrony. Obecnie otuliny nie mają więc jakiegokolwiek rzeczywistego znaczenia. Tymczasem omawiane Dyrektywy stanowią, że działania w sąsiedztwie obszarów chronionych w ramach sieci NATURA 2000 mają podlegać szczególnej kontroli, gdyż nie mogą wpływać negatywnie na chronione obiekty. Obecne krajowe przepisy nie dają możliwości takiej kontroli.
Proponowane rozwiązania: Ministerstwo Środowiska proponuje uwzględnienie w ustawie możliwości uwzględniania wskazań ochronnych dla otulin w planach ochrony niektórych obszarów chronionych. Organizacje społeczne oceniają to rozwiązanie jako niewystarczające. W projekcie nowelizacji zgłaszanym przez PTOP "Salamandra" postuluje się przywrócenie możliwości wprowadzania na terenie otulin niektórych zakazów i ograniczeń, gdyż bez tego trudno będzie ograniczać działania mogące mieć szkodliwy wpływ na właściwy obiekt chroniony.
Brak prawnych podstaw monitoringu przyrodniczego
Problem: Monitoring różnych elementów przyrody oraz efektów działań ochronnych jest jednoznacznie nakazany przez Dyrektywy. W naszym prawie brak zapisów na ten temat, co pociąga za sobą brak służb, które byłyby za to odpowiedzialne, brak środków na ten cel, a także brak centralnie prowadzonych baz danych, zbierających wyniki prowadzonych regionalnie badań.
Proponowane rozwiązania: Ministerstwo Środowiska proponuje wprowadzenie zapisów o monitoringu do ustawy o ochronie przyrody. Chociaż są to na razie zapisy bardzo ogólnikowe, stanowi to istotny postęp w stosunku do obecnej sytuacji. Organizacje społeczne zwracają uwagę, że dysponują dużym i wciąż wzrastającym potencjałem ludzkim, organizacyjnym i naukowym, który mógłby być wykorzystywany do prowadzenia różnych form monitoringu przyrodniczego - np. na zasadach kontraktacji usług. Jak wykazują doświadczenia z innych dziedzin życia (np. usług społecznych), prace prowadzone przez organizacje są co najmniej równie dobrze realizowane, jak działania służb państwowych, a w większości przypadków są znacznie od nich tańsze. Już obecnie wiele organizacji prowadzi za własne środki ogólnopolski monitoring - np. nietoperzy.
Organizacje społeczne a Dyrektywy UE
Możliwości działania społecznych organizacji na polu unijnych dyrektyw przyrodniczych są bardzo szerokie i mogą dotyczyć niemal wszystkich dziedzin. Już w tej chwili liczne polskie organizacje przyrodnicze prowadzą działania, które można by zakwalifikować jako wypełnianie przez Polskę zobowiązań wynikających z Dyrektywy Ptasiej i Siedliskowej. Dla zobrazowania tych możliwości podam jedynie kilka wybranych przykładów działań prowadzonych obecnie przez Polskie Towarzystwo Ochrony Przyrody "Salamandra", które wpisują się w spektrum działań postulowanych przez te Dyrektywy.
Dyrektywa Ptasia
Dyrektywa Siedliskowa
Jak widać z powyższych przykładów, społeczne organizacje przyrodnicze ("Salamandra" nie jest pod tym względem wyjątkiem) mogą stanowić cennego sojusznika administracji rządowej i samorządowej w staraniach na rzecz ochrony przyrody oraz wypełniania związanych z tym zobowiązań międzynarodowych. Musi jedynie zaistnieć wola wykorzystania tej pomocy.